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全球科技创新规则制定的趋势与启示

发布时间:2021-10-12
文章来源:未知
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摘要:摘要:新科技革命加速演进,结合突发新冠疫情,导致科研伦理、个人数据、隐私保护等全球科技创新治理挑战日益凸显,并成为全球新兴的共同挑战,各国纷纷采取行动,试图争夺新一轮全球科技创新治理规则制定的主导权。面对新的形势,以美国为首的西方发达国家不断推动科技创新治理议 ...

摘要:新科技革命加速演进,结合突发新冠疫情,导致科研伦理、个人数据、隐私保护等全球科技创新治理挑战日益凸显,并成为全球新兴的共同挑战,各国纷纷采取行动,试图争夺新一轮全球科技创新治理规则制定的主导权。面对新的形势,以美国为首的西方发达国家不断推动科技创新治理议题“国家安全化”“政治化”“意识形态化”,试图将中国排除在外。我国宜充分关注国际科技创新治理规则制定的最新趋势,积极采取行动,推动国际科技创新规则发展完善。

历史经验表明,掌握规则就掌握竞争的主动权。当前,以人工智能、量子信息科学、大数据、基因编辑等为代表的全球新一轮科技革命和产业变革正加速演进,其技术发展速度已大大超出各国政府监管能力和正常的国际规则制定进程,导致科研伦理、个人数据、隐私保护、网络安全、虚假信息传播等世界性科技创新治理挑战日益凸显,并成为全球新兴的共同挑战,突发的新冠疫情进一步激化了部分挑战。在此背景下,各主要国家纷纷采取行动,试图争取新一轮全球科技创新治理规则制定的主导权。美国等少数西方国家还不断将科技创新治理议题“国家安全化”“政治化”“意识形态化”。我国宜充分关注国际科技创新规则制定的最新趋势,积极采取行动,推动国际科技创新规则发展完善。

1 当前全球科技创新治理规则争夺的焦点
      
1.1 全球人工智能治理规则

人工智能已成为大国新兴和前沿技术竞争的关键必争领域,竞争重点已从科研投入、产业布局和市场争夺进一步延伸到国际规则制定和国际治理主导权争夺。新冠疫情暴发凸显AI新兴技术应用的广泛前景和巨大潜力,也将国际规则之争推向前线。起步于2016年日本G7信息通信技术(ICT)部长会议的人工智能治理议题,经过近五年的酝酿讨论,发表了若干联合声明;2020年5月27日七国集团(G7)科技部长会发布COVID—19联合声明,提出要正式启动全球人工智能合作伙伴计划(GPAI),标志着人工智能国际治理规则制定进入加快推进阶段。GPAI的使命是支持和指导AI负责任应用,确保AI应用以人为中心并以人权、包容性、多样性、创新和经济增长为基础,将促进科学界、行业、社会及相关国际组织和政府等多边利益攸关者间的国际合作。目标是成为理解和共享AI问题、最佳实践研究成果及举办国际AI会议的全球枢纽。拟议任务包括:通过依靠科学界、产业界、社会和政府的专业知识,构建机制,共享AI跨学科分析、预测和协调能力。GPAI将践行共同价值,包括AI开发、使用和采用方面的价值观。

1.2 全球5G技术治理规则

在美国主导下,2019年5月,美国与30多个“志同道合”国家发布“布拉格倡议”(Prague Proposals),强调网络安全不仅是一个技术问题,还应该考虑第三国政府影响供应商的“整体风险”,5G安全应考虑供应商所在国的法律环境、治理模式、有无安全合作协议等。该倡议将中国和中国5G企业排除在外,并“量身定制”了限制条件。2020年2月,欧盟委员会出台《5G安全工具箱》(The EU toolbox for 5G security),呼吁成员国从国家安全的层面看待5G安全问题。2020年5月,美国智库战略与国际问题研究中心(CSIS)应美国国务院要求推出《电信网络和服务的安全性和信任标准》(Criteriafor Security and Trust in Telecommunications Networks and Services),提出了判断电信供应商可信性的31条标准,并将政治因素放在首位。2020年8月5日,美国国务院宣布扩大“清洁网络”(Clean Network)计划,明确表示TikTok(海外版抖音)、微信等“不可信中国APP”威胁到美国公民数据安全。时任美国国务卿蓬佩奥明确提出5项举措:针对中国的运营商,禁止所谓不受信任的中国电信公司接入美国通信网络,向美国或从美国提供国际电信服务;针对中国APP,将所谓不受信任的中国APP从美国移动应用商店下架;针对中国的手机制造商,阻止所谓不受信任的中国手机制造商预装或从其应用商店下载应用软件;针对中国的云服务,阻止中国云服务商(如阿里巴巴、百度和腾讯)提供美国个人数据和商业信息的相关储存、处理能力和权限;阻止中国供应商参与全球互联网海底光缆的建设。

1.3 数字经济监管规则

2018年5月,欧盟出台《通用数据保护条例》(GDPR),对企业收集和利用个人数据制定严格规则。同年12月,欧盟主席冯德莱恩强调,准备对互联网媒体时代的大型科技企业发起最严格的监管,将发布雄心勃勃的数字议程,限制科技巨头的市场力量,加强消费者保护并对本地产生收益进行征税。2020年2月,欧盟发布3份文件:《塑造欧洲的数字未来》(Shaping Europe's Digital Future)明确未来五年欧盟关注服务于人的技术、公平竞争的经济和开发、民主与可持续的社会三大关键目标;《人工智能白皮书》(White Paper on Artificial Intelligence: a European Approach to Excellence and Trust)强调支持以监管和投资为导向,以促进人工智能的应用和解决应用这项新技术时所带来的风险为目标;《欧洲数据战略》(A European Strategy for Data)强调欧盟可以成为一个数据为企业和公共行业赋能而做出更好决策的社会的典范,旨在建立“单一欧洲数据空间”。同年6月欧盟《数字服务法案》(DSA)征求公众意见并拟按计划推进。该法案将更新欧盟2000年电子商务指令有关规定,明确“事前规则”可行性。2020年年末,欧盟发布了《民主行动计划》(European Democracy Action Plan),以《虚假信息行为守则》(the Code of Practice on Disinformation)为基础,力求保护欧盟免受虚假信息和外国选举干扰影响。6月美国正式向法国等多国财政发函,告知美方“提议”暂停在经济合作与发展组织框架下就征收跨国技术企业数字税协议开展的谈判。同时欧盟还加强数字经济执法。2018年7月,欧盟对谷歌将自身产品设为安卓手机默认软件的行为罚款50亿美元。2019年,欧盟提出“P2B法规”,要求数字平台公开其平台产品和服务的选择和排名过程。2020年6月欧盟宣布对亚马逊发起反垄断调查,理由是其不公平使用第三方商家收集的数据推广自营产品。

1.4 全球科研诚信准则

为应对中国不断提升的科技创新能力,美国以“研究安全”为名打击中美科学家交流合作。时任白宫科技政策办公室(OSTP)主任德勒格迈尔在美国国家科学技术委员会下成立研究环境联合委员会(JCORE),与联邦调查局(FBI)合作推动各联邦科研机构和高校加强研究安全审查。2020财年国防授权法案夹带通过“保护美国科学和技术法案”(SASTA),要求联邦成立工作组和调查组,维护美国开放科研环境并保护知识产权。2019年10月,在德国召开的卡耐基科技部长会上OSTP主任提出要构建符合所谓“民主价值观”的全球科研诚信体系。2020年3月以来,OSTP与澳大利亚、加拿大、巴西、德国、日本、韩国等多国科技顾问建立周通话机制并举行多轮电话会议,在讨论促进信息共享与科学应对COVID—19的同时,不忘继续向各国鼓吹所谓符合“共同价值”的全球科研伦理问题。

1.5 科技投资和技术流动治理规则

全球化加速创新要素流动并提高要素使用效率。自2018年以来,美国通过《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)和《出口管制改革法案》(ECRA)强化对科技投资和技术流动的控制。美国通过制定新兴和基础性技术清单,利用出口管制和投资构建双重审查机制,这意味着凡涉及中国企业和(或)个人与美国“新兴和基础性技术”领域的交易,无论是股权投资、技术出口或者国内转让都将受到最严苛的管制和双重审查。同时加快推动《瓦森纳协议》修订并与美国出口管制相协调。2020年2月,《瓦森纳协议》中的美国及日本等42个国家决定将出口管制范围,扩大到所谓可转为军用的半导体制造材料及网络软件。9月美国商务部工业和安全局(BIS)发布公告,宣布修订商业管制清单(CCL)及美国出口管理条例(EAR)的其他部分,与修订的《瓦森纳协议》关于两用商品、技术和军品清单(《瓦森纳协议》清单)相一致。10月BIS根据2019年12月《瓦森纳协议》全体成员国关于特定新兴技术管控的决议,再次将混合增材制造(AM)和计算机数控工具(CNC)、设计用于制造极紫外(EUV)掩模的计算光刻软件、用于5纳米产品的晶圆精加工技术等6项技术列入商业管控清单。美国加速推进国内规则和国际规则的接轨和更新,试图进一步构建科技投资和技术流动的治理规则。

2 当前全球科技创新治理规则争夺的主要特点
    
当前及未来一段时期的全球创新治理规则制定主导权的争夺与以往相比存在很大的区别。一方面,中国力量的崛起使西方国家长期国际规则制定的主导权受到极大挑战;另一方面,新一轮科技革命加速演进所带来的治理风险也对新的国际规则制定产生极大的影响,主要呈现以下特点。

2.1 国际创新治理规则的国家安全泛化

以人工智能、5G、大数据、基因编辑等为核心的新一轮技术演进必然会涉及传统国家安全并带来新的国家安全问题。尤其是新技术的应用一般都会涉及到大量数据,极大影响个人隐私的保护和安全问题。物联网、身联网(IOB,Internet of Bodies)等不仅涉及大量个人数据,还涉及到海量的公共基础设施数据,确实会对公共决策和社会安全产生重大的挑战。但这些是新兴技术应用带来的不确定性和安全风险,并非某个公司或某个国家所造成的,美国武断地将所有新兴技术带来的风险视为对国家安全的威胁。因此,凡是美国无法主导或间接控制的技术领域和行业,均视为将对美国的国家安全产生威胁,并采取“一刀切”的遏制和限制模式,限制其他国家进入其国家市场并阻止参与国际治理规则的制定。

2.2 国际创新治理规则的政治化和意识形态化

以所谓“共同价值”“民主价值”推动“志同道合国家”和盟友,打击中国、俄罗斯等国家。在人工智能领域,时任OSTP副主任兼美国联邦政府首席技术官克拉西奥斯于2020年1月表示,要确保美国及其盟友仍是AI创新的全球顶级枢纽,并承诺与盟友加强合作,共同探讨应用AI解决跨境挑战。2020年5月27日,克拉西奥斯将GPAI描述为反对滥用AI专制政权的堡垒,并对中国政府进行抹黑,强调美国必须与共享和推广共同价值观的人并肩作战,表示在继续与国际伙伴合作的同时,特朗普政府将加倍致力于维持美国的全球AI领导地位,以其价值观塑造技术力量。在5G领域,美国国务院联合CSIS推出所谓的《电信网络和服务的安全性和信任标准》,充斥着意识形态要求和政治化条件。

2.3 国际创新治理规则的利益联盟化

美国一方面充分认识到中国科技创新能力显著提高,已开始威胁美国全球科技创新主导地位。在国际科技创新治理领域,美国也不再如当前国际治理体系建立之初那样的“一股独大”和有垄断性的话语权,中国在国际组织和国际标准组织的话语权和影响力逐渐提升,并不断推出新的具有竞争力的技术和标准。另一方面,美国也逐渐意识到仅仅依靠美国自身的力量难以遏制中国科技创新发展趋势。尤其是特朗普政府极力推行的单边政策,在严重损害了美国自身利益的同时,还危及美国盟友的利益。为应对不断增加的挑战,迫切需要与盟国建立更加紧密的合作关系。在技术管制和投资审查方面,美国一方面不断推动《瓦森纳协议》的更新调整,及时与美国国内的技术管制政策相协调一致,另一方面还力图以“五眼联盟”“国家技术产业基地”(NTIB)等为基础,推动建立协调一致的投资审查和出口监管体系,以及数据信息共享和执法协作。

3 几点考虑
     
全球进入一个科技加速发展和规则不断变化的时代,各国已深刻意识到国际科技创新治理规则制定主导权之争已开始进入白热化阶段。美国将不惜采取各种手段,力图维持其全球规则治理的主导权和全球科技创新主导地位。对此,我国宜保持底线思维和定力,维持并不断扩大我国在全球科技创新治理中的主动权和话语权。

3.1 以加速科技创新推动国际规则制定,不为规则而规则

技术创新是规则制定的前提,只有不断涌现科技创新,才会不断有增加规则的需求。尤其是新兴科技加速发展和应用,不断改变全球社会生活和产业竞争的各个层面,其必将自下而上不断产生制定和更新规则的需求。因此把握技术创新这个“牛鼻子”才能把握规则制定的主导权。

3.2 瞄准重点新兴技术治理规则制定,不盲目扩张并浪费资源

层出不穷的新兴技术开发及其应用推出大量科技创新治理规则的制定需求,任何一个国家都无法瞄准所有的技术领域推出所需治理规则。我国宜一方面准确判断新一轮科技革命的关键技术走向和发展趋势,有针对性进行规则制定和竞争力量布局;另一方面可考虑类似关键专利的方法,积极参与和推动关键技术领域核心规则制定,掌握关键新兴技术治理的主动权。

3.3 坚持与发达国家强化合作,同时大力团结发展中国家

科技创新能力较强的发达国家和部分领先的发展中国家是新型国际治理规则制定的主要参与者。各主要国家之间既有竞争,也有合作。一方面,针对重点国际创新治理规则的制定,我国需要寻求共同利益点,加强与美国、欧盟、日本等发达国家的合作。另一方面,广大的发展中国家也是我国参与国际规则治理的重要支撑力量,我国宜充分团结和支持广大发展中国家,共同推动国际科技治理规则。

3.4 充分依托现有国际组织,同时推动建设新的国际科技治理平台

新的国际规则的制定一般都基于现有国际组织平台。我国宜依托好现有国际组织力量,研究提出新的国际规则议案并促其成为国际规则。同时大量新型国际治理需求往往在现有国际组织平台中无法得到有效满足,我国也需根据实际需要,与重点国家和国际组织加强合作,推动建设新的国际科技创新治理平台。

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